Материал из книги «Евреи в современном мире» антологии еврейского педагога «Активи» (JDC).
Политическая система Государства Израиль
14 мая 1948 года Совет, представлявший все политические силы ишува, собрался в Тель-Авиве и провозгласил создание Государства Израиль и состав Временного правительства. Совет принял Декларацию Независимости и так называемый Переходный закон, заложившие основу политического строя Государства Израиль, а в 1949 году передал власть постоянным законодательным и исполнительным органам государства. Первым премьер-министром Израиля стал Д. Бен-Гурион, первым президентом – Х. Вейцман.
1. Израильская модель либеральной демократии Политическая система национального государства еврейского народа прошла длительный путь развития от политических учреждений сионистского движения и еврейского ишува в период «государство в пути» (1918–1948) до современной либеральной демократии. Несомненное влияние на структуру и характер политической системы Израиля оказали, с одной стороны, еврейская политическая культура (как еврейская политическая традиция, так и традиция сионистского движения и политическая практика ишува и ВСО), а с другой – традиция европейская, прежде всего британская политическая и административная модель. Как уже отмечалось выше, в подмандатной Палестине, в отличие от других своих доминионов, протекторатов и колоний, Британия не сумела создать единых представительских и исполнительных учреждений и тем самым не смогла обеспечить плавного перехода к самоуправлению. Тем не менее строительство еврейского национального государства в Эрец-Исраэль отнюдь не началось в 1948 году с чистого листа. По крайней мере, в еврейском секторе вакуума власти не случилось, так как в Палестине/Эрец-Исраэль существовала развитая система национальных учреждений. Собрание депутатов естественным образом трансформировалось в национальный парламент – кнессет, выборы в который проходили на тех же принципах пропорционального представительства, что и в Сионистские конгрессы и представительные органы ишува. Исполнительные органы – министерства и ведомства, были немедленно сформированы из «отраслевых» отделов Гистадрута, Сохнута и различных других учреждений ишува. Кадры государственных органов комплектовались за счет бывших работников британской администрации, сотрудников национальных учреждений и особенно – членов различных (в первую очередь сионистско-социалистических) политических партий. Последние, как мы помним, в период мандата выполняли не только разнообразные политические, но и хозяйственные, организационные, производственные и образовательные функции. Партийно-политическая деятельность и после провозглашения независимости государства продолжала оставаться одной из наиболее динамичных сфер общественной жизни. Более того, в каком-то смысле влияние партий даже возросло: они получили доступ к министерствам и крупным государственным компаниям (в некоторых случаях фактически превратив их в свои «филиалы»), активно распределяли квоты на прием репатриантов, расселяя их в подконтрольных киббуцах, мошавах, городских кварталах и т. д. В дальнейшем строительство государственно-политической системы Израиля было связано с процессами департизации, деполитизации и национализации управленческих, экономических, образовательных и других общественных структур. Этот процесс начался еще в ходе Войны за независимость (1948–1949) с преобразования вооруженных формирований различных партий в подразделения ЦАХАЛа – Армии обороны Израиля. Первому поколению лидеров страны удалось построить унифицированную административную систему, а также сохранить независимость судебно-юридических органов. Далее последовала деполитизация других общественных систем, в том числе (с переменным успехом) и системы образования. Что касается экономики, которую во многом контролировал Гистадрут (а через него – и ряд левых политических партий), то его роль оставалась почти неизменной до начала процесса приватизации в 70–80-х годах. Наконец, в 1995 году были национализированы ранее независимые больничные кассы, ставшие частью государственной системы здравоохранения. Несмотря на все это, процесс департизации системы общественного управления в Израиле еще далек от завершения.
В основу государственного строя легли следующие принципы: республиканское устройство, многопартийность, равенство граждан перед законом, либерально-демократические свободы (гарантии личных, гражданских, экономических, политических и религиознокультурных прав, а также велфаризм – забота государства о благосостоянии граждан). В итоге изначально заложенная в политическую систему Израиля система «сдержек и противовесов», а также элементы гражданского общества, сформировавшиеся еще в период британского мандата, обеспечивали приоритет демократических элементов структуры израильского общества и политики над авторитарными. Подобно большинству либерально-демократических стран, политическая структура Израиля: •
• • • основывается на политической культуре компромиссов и сотрудничества, толерантном отношении к позиции и интересам социальных меньшинств; реально гарантирует личные и гражданские права жителей страны; базируется на концепции разделения властей: законодательной (кнессет), исполнительной (правительство) и судебной; обладает развитой системой институтов гражданского общества.
Разумеется, израильская демократия неидеальна – как неидеальна политическая система любой страны мира. На функционирование израильской политической системы оказывают влияние: • • • • отсутствие конституции; внутренние проблемы общинного и этнического противостояния; неупорядоченность отношений государства и религии, что служит источником постоянных конфликтов между группами населения; незавершенность либерализации экономики и большая роль государства в перераспределении национального дохода. Эти и другие вопросы и стоят в центре активной общественнополитической дискуссии в современном Израиле.
2. Органы репрезентативной и исполнительной власти Израиль является парламентской республикой, и это определяло ведущую роль кнессета в политической системе страны, которая заключалась в функциях законотворчества, выработке основных приоритетов государственной политики, контроля за их реализацией и т. д. Некоторые специалисты, однако, считают, что политический вес израильского правительства, которое по закону является коллегиальным органом, значительно превосходит определенные ему тем же законом исполнительные функции. Дискуссия о роли каждой из этих систем проходила на всех этапах истории израильского государства.
Главой Государства Израиль номинально является президент страны. Способ его избрания, срок полномочий, статус и обязанности определяются Основным законом о президенте государства (1964), с изменениями, внесенными в апреле и июле 1969 года, в 1996, 1999 и 2002 годах. До 1996 года и начиная с 2003-го одной из основных функций президента являлось и является возложение ответственности по формированию правительства на одного из членов кнессета, как правило (но необязательно) – лидера крупнейшей его фракции. Президент также уполномочен принимать отставку правительства и решать вопрос о роспуске кнессета. Согласно статье 11 Основного закона о президенте, в его функции входит также подписание законов (за исключением трактующих его собственные полномочия); аккредитование дипломатических представителей государства и принятие верительных грамот иностранных дипломатов; подписание международных договоров Израиля после их ратификации кнессетом; приведение к присяге судей и их отстранение от исполнения служебных обязанностей в определенных законом случаях; амнистирование и смягчение наказаний осужденным. Президент может подать в отставку, направив соответствующее письмо председателю кнессета (примером может служить «добровольная» отставка президента Израиля Эзера Вейцмана в связи с финансовым скандалом 2000 года). Если президент государства по какой-либо причине (состояние здоровья, несоответствие должности, порочащее поведение и т. п.) не может далее исполнять свои обязанности, кнессет, согласно статье 20 Основного закона, квалифицированным большинством (семьдесят пять процентов голосов) может принять решение об отстранении президента от должности. Согласно статье 23а Основного закона, в этом случае, как и в случае освобождения от должности президента или временного прекращения им выполнения своих обязанностей, последние переходят к председателю кнессета. Президентами Государства Израиль были: Хаим Вейцман (1948–1952), Ицхак Бен-Цви (1952–1963), Залман Шазар (1963–1973), Эфраим Кацир (1973–1978), Ицхак Навон (1978–1983), Xаим Герцог (1983–1993), Эзер Вейцман (1993– 2000), Моше Кацав (2000–2007). В 2008 году президентом Израиля был избран Шимон Перес. Кнессет является высшим законодательным органом государства (парламентом) и представляет собой палату из ста двадцати представителей, формируемую сроком на четыре года на основе всеобщего, прямого и равного избирательного права при тайном голосовании. Каждый израильский гражданин, достигший восемнадцати лет, обладает правом избирать, а с двадцати одного года быть избранным в кнессет (если он не занимает одну из государственных должностей, оговоренных в Основном законе о кнессете). Основные обязанности кнессета – рассмотрение и принятие законов (причем законодательная инициатива может исходить как от депутатов кнессета, так и от правительства), утверждение правительства и его состава и парламентский контроль над его деятельностью. Важной является и репрезентативная функция кнессета, который является единственным общегосударственным органом власти, непосредственно избираемым всеми гражданами страны. Каждое новое формируемое правительство должно получить доверие кнессета, то есть поддержку большинства его членов. Доверием кнессета должен заручиться и каждый новый министр, дополнительно назначаемый в состав правительства после его утверждения. Если правительство лишается доверия кнессета (при принятии вотума недоверия), оно обязано уйти в отставку. Предложение о вынесении правительству вотума недоверия может быть внесено каждой парламентской фракцией в любой момент и должно быть рассмотрено. Как правило, все вносимые оппозицией предложения о вотуме недоверия рассматриваются раз в неделю. Текущая работа кнессета осуществляется на пленарных заседаниях, открытых для публики и прессы (если только кнессет не решает заседать при закрытых дверях), в двенадцати постоянных (по иностранным делам и обороне; финансам; внутренним делам и окружающей среде; по труду, социальному обеспечению и здравоохранению и т. д.), а также четырех непостоянных комиссиях. Заседания кнессета ведутся на иврите, но депутаты-арабы могут выступать на родном языке. Члены кнессета пользуются парламентской неприкосновенностью. Судебный иммунитет обеспечивает членам кнессета свободу и независимость, требуемые для выполнения их прямых обязанностей. В случае если кнессет сочтет, что кто-либо из депутатов совершил правонарушение, которое не связано с выполнением им прямых служебных обязанностей, он может (по представлению юридического советника правительства) лишить этого депутата судебного иммунитета применительно к данному правонарушению.
Начиная с 1949 года выборы в кнессет состоялись семнадцать раз. Исполнительной властью в государстве является правительство, которое несет коллективную ответственность перед кнессетом и находится у власти до тех пор, пока пользуется доверием кнессета (поддержкой простого большинства его членов). Глава правительства – премьерминистр, который должен быть членом кнессета; другие министры не обязаны быть членами кнессета, но должны быть гражданами Израиля, проживающими в стране. Количество министров, а также круг их обязанностей не оговорены в законе. Некоторые министерства – например, иностранных дел, обороны или финансов (эти три министерства, кстати, считаются наиболее важными) – существовали на протяжении всей истории страны. Другие министерства, которые работали в прошлом, впоследствии были расформированы (например, министерства по делам почты, энергетики, экономики и планирования, регионального развития). С другой стороны, сравнительно недавно возникли новые министерства, например министерство туризма и министерство по охране окружающей среды. Иногда путем слияния формировались новые, «укрупненные», министерства, такие как национальных инфраструктур; промышленности, торговли и занятости; культуры, науки и связи. Причины подобных структурных реформ, как правило, чаще вызваны внутриполитическими партийными соображениями, чем заботой о повышении эффективности функционирования органов исполнительной власти. После избрания кнессета нового созыва или отставки правительства президент государства проводит консультации с представителями парламентских фракций и поручает формирование нового правительства члену кнессета, который пользуется поддержкой наибольшего числа других членов кнессета. Если попытка этого депутата сформировать правительство в тридцатидневный срок оказывается безуспешной, президент либо предоставляет ему дополнительный месячный срок, либо сразу же возлагает эту обязанность на другого члена кнессета. Правительство считается сформированным, когда кнессет выразит ему доверие, после чего министры официально вступают в должность. В 1996, 1999 и 2001 годах глава правительства избирался прямым голосованием всех граждан страны, однако после принятия в 2001 году третьей редакции Основного закона о правительстве президент был вновь наделен полномочиями по назначению премьер-министра. Когда премьер-министр направляет президенту письмо о своей отставке, автоматически в отставку уходит все правительство. В случае смерти премьер-министра правительство считается ушедшим в отставку со дня его смерти. Если кнессет выражает вотум недоверия правительству, председатель кнессета должен официально уведомить об этом президента, после чего правительство считается ушедшим в отставку. Отставка правительства не влечет за собой роспуска кнессета. При отставке одного из министров премьер-министр может назначить нового министра, либо взять на себя исполнение его обязанностей. В любом случае до назначения нового министра ответственность за соответствующую сферу деятельности лежит на премьер-министре. В прошлые годы главы правительств неоднократно брали на себя ответственность за исполнение обязанностей министра обороны: на подобное «совмещение постов» в разное время пошли Давид Бен-Гурион, Леви Эшколь, Менахем Бегин, Ицхак Рабин, Шимон Перес, Эхуд Барак и Ариэль Шарон. Премьер-министрами Государства Израиль были: Давид Бен-Гурион (1948– 1953 и 1955–1963), Моше Шарет (1954–1955), Леви Эшколь (1963–1969), Голда Меир (1969–1974), Ицхак Рабин (1974–1977 и 1992–1995), Менахем Бегин (1977–1983), Ицхак Шамир (1983–1984 и 1986–1992), Шимон Перес (1984–1986 и 1995–1996), Биньямин Нетанияху (1996–1999), Эхуд Барак (1999–2001), Ариэль Шарон (2001–2005). В 2006 году премьер-министром Израиля стал Эхуд Ольмерт, который в сентябре 2008-го заявил о своей отставке, вследствие чего формирование нового правительства было поручено Ципи Ливни.
3. Судебная система Израильская судебная система весьма неоднородна и включает в себя две группы судебных учреждений: 1.
Обычные суды трех инстанций. Основную массу дел рассматривают мировые (местные) суды (бет мишпат ха-шалом). Следующая инстанция – окружные суды, в ведении которых находятся наиболее тяжкие преступления и рассмотрение апелляций на решения бет мишпат ха-шалом. Высшее звено израильской судебной иерархии – Верховный суд, который рассматривает апелляции на решения окружных судов, а также конфликты между гражданами страны и властью;
К специальным судам относятся религиозные суды, суды по трудовым конфликтам, военные суды и другие специальные судебные органы.
Как и в большинстве стран мира, передача дел в суд является прерогативой государственной прокуратуры, руководство которой осуществляют министерство юстиции и юридический советник правительства. Все эти органы руководствуются весьма сложной системой израильского права, которая в свою очередь основывается на трех основных источниках: • • • традиционное еврейское право (Галаха); английское право (наследие британского мандата); собственно «израильское право»: законы, установленные кнессетом, прецедентные решения Верховного суда и судов низших инстанций, распоряжения муниципалитетов и т. д. Кроме того, в ряде случаев (как, например, в вопросах землевладения) все еще действуют правовые нормы, восходящие к законам Оттоманской империи. Израильская судебная система, и особенно Верховный суд, помимо собственно судебных функций, в особых израильских условиях выполняют несвойственные обычным судам законотворческие и правоохранительные функции. Так, в соответствии с принципом ха-коль шафит («все подсудно»), Верховный суд Израиля часто вмешивается в решения и деятельность кнессета и правительства. Этот «судебный активизм» часто становился объектом острой общественной критики (последний заметный всплеск этой критики имел место в 1999 году, в период правительства Б. Нетанияху, а также в 2004-м, в связи с вмешательством Верховного суда в решения военно-политического руководства страны о месте строительства «забора безопасности»). Официально функции контроля за законностью и моральной чистоплотностью деятельности госучреждений и общественных организаций закон возлагает на Комиссию по госкон тролю кнессета (во главе которой, согласно обычаю, стоит представитель оппозиции) и Управление государственного контролера. Последний назначается президентом страны по рекомендации кнессета (определяемой тайным голосованием) на пять лет, и его отчеты всегда представляют большой интерес для СМИ и общественности.
Партии, выборы и общественные организации
Одной из наиболее динамичных сфер общественной жизни страны после завоевания независимости была сфера партийно-политической деятельности. В наследие от догосударственного периода и со циально-политических коллизий первых десятилетий своей истории Израиль получил довольно богатый набор политических движений и партий. Хотя по мере развития Государства Израиль партии потеряли многие из своих экономических, культурно-воспитательных и социально-велфаристских функций, их роль в израильском обществе все еще чрезвычайно велика. Политические движения и партии в Израиле можно подразделить на «исторические», которые восходят к идеологическим течениям раннего сионистского движения, и партии «нового поколения», возникшие как ответ на усложнившуюся структуру современного израильского общества. Место партий на политической карте страны связано с их подходом к четырем основным группам противоречий: • • •
• левые и правые взгляды на арабо-израильский конфликт и проблемы безопасности; взаимоотношения государства и религии; отношения между этническими (евреи, арабы, другие национальные группы) и субэтническими (общины выходцев из разных стран) общностями; различия социальных и классовых интересов. В соответствии с позицией, занимаемой определенной партией по той или иной проблеме, а также исходя из ее происхождения, состава и заявленных целей, израильские партии принято относить к одному из пяти лагерей: левому, правому, центристскому, религиозному и арабскому. Левый лагерь представлен партиями, возникшими внутри социалистического течения в сионизме, и их наследниками (после 2006 года к этому лагерю относились левоцентристская Партия труда и радикальнолевое движение Яхад/Мерец). Партии правого лагеря – наследники ревизионистского и либерального направлений. Сегодня к этому лагерю относят правоцентристский Ликуд, правую русскую партию «Наш дом – Израиль» и правый блок «Национальное единство». В состав религиозного лагеря входят религиозно-сионистские (МАФДАЛ – наследник движения МИЗРАХИ и Меймад) и несионистские партии харедим (сефардская ШАС и ашкеназский блок Яхадут ха-Тора). Арабский лагерь включает в себя различные коммунистические, арабские националистические и исламистские группировки. Центристский лагерь образуется партиями, которые время от времени появляются на израильской политической арене с тем, чтобы предложить обществу альтернативу одновременно и лево-социалистическим, и право-консервативным блокам. При этом, будучи, как правило, «партиями одной идеи», центристские партии в Израиле редко переживают одну-две каденции кнессета. В 90-е годы и в начале этого десятилетия в их число входили уже исчезнувшие Дерех Шлишит, Партия центра, Шинуй, «русская» Исраэль ба-алия, а сегодня – партия пенсионеров Гиль. Центристской считается и партия Кадима, созданная в 2005 году на базе умеренных фракций Ликуда и Аводы. Несмотря на то что она по итогам выборов 2006 года смогла получить намного больше мандатов, чем обычно удавалось ее предшественникам, и сформировать правительство, Кадима, вероятнее всего, разделит судьбу всех центристских движений Израиля. Современные условия, которые требуют от большинства израильских партий значительной гибкости в плане идеологии и лозунгов, заставляют многих из них обращаться к максимально широким слоям населения. С этим связан и процесс демократизации во многих израильских партиях: на смену почти безраздельному влиянию лидеров и узкой группы связанных с ними лиц и всевластию партаппарата, что имело место в 50–60-е годы, в последние десятилетия резко возрастает роль праймериз, съездов и демократически избранных партийных учреждений. Партии являются и главным элементом избирательного процесса в стране. Причина кроется в существующей в Израиле (и восходящей к первым сионистским конгрессам и предпарламенту эпохи мандата) пропорциональной системе выборов в кнессет и местные органы власти – избиратели голосуют не за индивидуальных кандитатов, а за партийные списки. Согласно израильскому законодательству, каждый из прошедших избирательный барьер списков получает число мандатов в кнессете, равное количеству поданных за этот список голосов, деленному на «вес» одного мандата (в 1992, 1996, 1999 и 2003 годах соответственно 20,715, 24,779, 25,936 и 25,138 голосов). Голоса, которые остались у всех прошедших списков сверх «целого числа мандатов», распределяются между партиями пропорционально числу полученных ими голосов. Кроме того, каждые две партии (обычно близкие по своей идеологии) могут заключить предварительное «соглашение об остатках голосов» (хескем одафим). В этом случае список, получивший больше голосов, получает и остаток голосов того, с кем это соглашение было подписано, что может дать ему дополнительный мандат. Оба списка при этом должны пройти электоральный барьер, сегодня составляющий два процента. В израильской общественной жизни, помимо партий, выделяются и другие институты гражданского общества, которые играют важную роль в контроле населения страны над властью и оказывают большое влияние на процесс принятия политических решений.
Исторические особенности возникновения израильской государственности, впрочем, придали многим из этих институтов свою специфику. Так, Еврейское агентство (Сохнут), имевшее колоссальное значение в становлении сионистского ишува и Государства Израиль, или Гистадрут («Общее объединение трудящихся в Эрец-Исраэль»), на пике своего могущества контролировавший более семидесяти процентов предприятий страны, долгое время были не столько общественными, сколько высокополитизированными квазигосударственными организациями (сегодня ситуация в этом смысле существенно меняется). Напротив, СМИ в Израиле достаточно быстро стали независимым и чрезвычайно влиятельным сектором общества (хотя понятно, что информационное сообщество Израиля тесно связано с политическими, управленческими, академическими, деловыми и прочими элитами страны). Кроме того, существуют и активно действуют многочисленные общественные организации, которые формально подразделяются на политические и неполитические. К первым относятся различные внепартийные организации и движения, которые либо не были по разным причинам зарегистрированы в качестве партий, либо не имели избирательных планов, но активно участвовали в политической жизни страны. Соответственно, применяя принятые в Израиле принципы классификации политических объединений, указанные организации разделяются на левые, правые и центристские.
Среди левых особенно выделяются объединения Шалом Ахшав («Мир сегодня»), «Совет ради мира и безопасности» и Бе-Целем, и особенно – левоэкстремистский Гуш Шалом («Блок мира»). К правым политическим организациям можно сегодня отнести зонтичную структуру «Штаб городов», Совет поселений Иудеи, Самарии и Газы (Моэцет ЙЕША), «Профессоры за сильный Израиль», «Женщины в зеленом» и многие другие. Из центристских организаций наибольшим авторитетом пользуются формально неполитические объединения «Взгляд на мир» (Peace Watch), созданный в ноябре 1993 года для объективного наблюдения за соблюдением мира, «Движение за качество власти», ставшее авторитетным каналом общественного контроля за органами власти, и многочисленные правозащитные организации. Кроме того, в Израиле действуют сотни культурологических, велфаристских, ветеранских, молодежных, спортивных, деловых, профессиональных, творческих и прочих неполитических союзов и объединений. Впрочем, неполитический статус многих из них в специфических израильских условиях является относительным. Причины этого явления очевидны. В Израиле все еще сильно наследие «социалистического централизма», и, несмотря на идущую с 70-х годов либерализацию израильской экономики, роль в ней государственного регулирования неизмеримо выше аналогичных показателей большинства развитых стран Запада. Соответственно, перераспределение значительной доли национального дохода страны через госбюджет дает в руки правительственных структур эффективный канал не только экономического, но и социального регулирования. Так, правительственные дотации, распределяемые посредством «комиссий по поддержке» соответствующих министерств, а также «Сохнутом», «Джойнтом» и другими организациями, составляют значительную часть бюджета большинства общественных организаций. Соответственно, организации, заинтересованные в продвижении своих целей, вынуждены так или иначе участвовать в политических играх на уровне властных структур.
Этот материал — часть книги «Евреи в современном мире». Смотрите также другие пособия антологии.